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                  城市更新管理政策的探討——以重慶市為例

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                  2022  NO.6

                  本文為《城鄉規劃》2022年

                  期刊以饗讀者的第 70 篇論文




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                  摘要


                  健全的政策體系是城市更新有效推進的重要保障。本文以重慶市近十年來重點城市更新政策的變遷為視角,梳理各階段的特征與存在的問題,結合實施過程中的共性問題解讀和剖析現行更新政策體系,對比先行城市更新制度建設的經驗,提出存量發展背景下重慶城市更新制度創新優化的方向與建議。


                  作   者

                  唐   堅 重慶市設計院有限公司規劃師,工程師

                  方小桃 重慶市設計院有限公司研創中心主任,正高級工程師

                  劉   江 重慶市住房和城鄉建設委員會一級主任科員

                  程海帆 昆明理工大學建筑與城市規劃學院講師(通訊作者)

                  陳倩婷 重慶大學建筑城規學院博士研究生

                  王   怡 重慶市設計院有限公司設計師,工程師


                  經歷近四十年的快速城市化,面對人民日益增長的美好生活需要以及城市可持續發展的內在需求,城市發展從“增量時代”逐步轉向“存量時代”,從由經濟利益為導向的開發建設轉向對存量資源的發掘利用。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新,推進以人為核心的新型城鎮化。國內對城市更新相關領域的研究在深度與廣度上不斷拓展,從建筑學視角下的物質空間更新策略研究,延伸到社會學、人類學視角下的對城市歷史文化保護、社會網絡重構等的研究;從對更新規劃機制的探討,延伸到對公共政策視角下更新制度的系統研究。同時,針對城市更新中社會參與、投融資模式構建的研究也在逐年增加。近年來,針對重慶市城市更新的研究成果較多,主要是圍繞老舊小區改造策略、歷史文化街區更新以及工業遺產的活化利用等項目實踐視角下的更新策略研究。在國家深化改革及全面實施城市更新的背景下,基于城市更新復雜、多元的系統性思維對城市更新制度展開研究非常必要,制度探索與建設是實現城市可持續發展的重要路徑。在重慶城市更新“1+2+N”的政策體系基本建立的新形勢下,面對未來復雜、多元的城市更新項目,對城市更新政策展開持續研究并提出優化方向與建議,對于重慶城市更新工作的推進具有較強的現實意義。


                  01

                  重慶市城市更新政策演進



                  城市更新制度建設是促使城市更新呈現階段性特征的直接因素?;跇O具地域性的山地與濱水環境,重慶城市空間自建城起便不斷更新迭代,逐步形成獨特的城市形態特征與空間體系。重慶現代意義上的城市更新始于1997年被批復為直轄市后,結合政策演變歷程(表1)與城市客觀發展規律,可以大致將重慶市的城市更新歷程劃分為快速的拆遷整治、多樣化的更新改造、系統性的有機更新三個階段(圖1)。


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                  表 1 重慶市城市更新相關政策梳理表

                  Tab.1 Relevant policies for urban renewal in Chongqing

                  資料來源:筆者根據資料整理


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                  圖 1 重慶市城市更新政策變遷歷程(2000—2020 年)

                  Fig.1 The urban renewal process of Chongqing (2000—2020)

                  資料來源:筆者根據資料自繪


                  1.1 快速的拆遷整治階段(1997—2015年):市場機制導向下的舊區再開發


                  批復直轄以來,重慶市的社會經濟發展被注入源源不斷的活力,快速的工業化進程使得生產力得到進一步解放,中心城區的工業產業“遍地開花”,帶動了城市建設的進程。面對相對薄弱的城市基礎設施建設狀況,結合西部大開發等國家政策,跨江大橋、軌道交通、濱江公路等重要基礎設施的建設陸續啟動,危舊房屋改造、 拆遷與大型公共建筑建設如火如荼。為彌補以往城市建設中“欠賬”的問題,改善居住條件,提升住房質量,重慶市將中心城區的危舊房改造列為“八大民心工程”之一,并先后出臺一系列土地出讓金、城市建設配套費減免等政策措施,推進危舊房改造工作,提高了社會資本參與的積極性,產生了較大的經濟效益。2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》印發,大力提倡節約集約用地,重慶市基于“退二進三”城市環境提升等政策,開展了老舊工業廠區、居住小區的更新嘗試。在此階段,大規模的棚戶區改造、拆遷工作逐收緊,相關企業融資及拆遷成本加大,重慶城市更新重心由快速拆除重建逐步轉向城市環境綜合整治。2010年重慶被列為首批五個“國家中心城市”之一,同年《渝中半島步行系統規劃及示范段設計》公示,城市步行系統開始構建。2012年渝中區《關于規劃建設重慶母城歷史文化風貌區的決議》發布,決定在“下半城”形成連接多個區域的歷史文化風貌帶。政策與資本的雙重介入,使得“下半城”城市更新長期面臨的窘境迎來轉機,但也帶來城市原有的社會網絡結構解體、紳士化、城市文化與空間肌理割裂等一系列問題。


                  1.2 多樣的更新改造階段(2015—2020年):圍繞居住環境和城市品質提升的有力探索


                  2015年,重慶市城市化率超過60%,面臨著城鎮開發模式從外延增量式擴張轉向增量擴張與存量更新并重的發展新形勢。2015年,中央城市工作會議提出,“在建設與管理兩端著力,轉變城市發展方式,完善城市治理體系”,促使城市更新的概念與內涵不斷延伸。在國家出臺可持續發展、節約集約用地等政策后,重慶市制定了“退二進三”及節約集約用地、城市雙修、城市提升等一系列工作方案和行動計劃,老舊工業廠房、老舊小區、破敗街區的更新改造逐漸成為主要內容,城市工業文化遺產保護、人居環境建設成為城市管理者與設計師、學者廣泛關注的問題,并開展了一些小規模、漸進式的探索實踐。2016年,渝中區以示范區為突破口,提出分別建設十個傳統風貌區、山城老街區、特色老街區的“三個十”計劃。2018年,《重慶市城市提升行動計劃》公布,通過分門別類地實施一批城市提升項目,有效解決了一批市民反映最為集中、最為突出的城市問題。2019年7月,《重慶市主城區“四山”保護提升實施方案》出臺,著力將“四山”打造成“城市綠肺、市民花園”,展現“山青、水秀、林美、田良、湖凈、草綠”的自然環境;同年10月,印發《主城區坡地堡坎崖壁綠化美化實施方案》,著重消除城市綠化“禿斑”、增加城市綠量、修復城市生態。2020年,《兩江四岸核心區整體提升實施方案》發布,重點推進兩江交匯區域岸線的治理提升,提升濱江地帶城市的品質,帶動“兩江四岸”核心區的整體提升。多項城市治理方案的相繼實施,為城市更新行動的推進奠定了良好基礎。


                  1.3 系統的有機更新階段(2020年至今):多元參與的可持續更新


                  2020年,中共中央政治局常務委員會召開會議,提出城市建設要通過城市更新實現空間品質提升,并拉動經濟發展。同年9月,重慶市住房和城鄉建設委員會印發《重慶市城市更新工作方案》,進一步統籌推進老舊居住區、老舊工業片區、傳統商圈等城市存量用地的改造提升與轉型,并強調“遵循城市發展內在規律,統籌 把控城市更新工作方向”。2021年2月,《重慶市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》指出,要堅持以人為核心,以提升品質為導向,以城市更新為抓手,推動城市規劃建設管理現代化。2021年6月,重慶市人民政府印發《重慶市城市更新管理辦法》,作為指導重慶城市更新工作的頂層文件,從工作機制、規劃計劃、項目實施、資金籌措、政策支持等方面制定了具體的引導與管控措施,其內容主要圍繞“三轉三改”進行重點突破,即轉變發展思路、轉變發展模式、轉變政府職能,改革審批權限、改革審批流程、改革政策制度,為更新工作的推進提供了良好的政策保障。在工作機制上,明確城市更新規劃編制體系與各職能部門的權責分工;在項目審批模式上,明確從規劃設計、改造建設到運營管理的全生命周期審批模式,解決現行審批程序中因部門條塊分割導致的審批難、落地難等問題;在激勵政策上,對現行基于粗放型、外延式城市開發建設制定的土地、規劃、產權、消防等政策進行重點突破。同時,響應國家建立“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢制度,重慶市在城市更新的頂層制度設計中明確提出,通過城市體檢“開具療方”,再通過城市更新“醫治病根”,建立“以體檢促更新”的長效機制。在此期間,開明的政策導向與城市客觀的內在需求,使城市更新工作呈現出從單個項目的改造實踐到注重城市整體區域的統籌、從物質空間的改造到注重內部功能的完善、從政府力量主導到多元社會資本的參與等特征,也體現了地方政府順應城市發展客觀規律由“城市管理”到“城市治理”的轉變。



                  02

                  重慶市現行更新政策體系解讀



                  2021年6月17日,重慶市人民政府印發《重慶市城市更新管理辦法》(以下簡稱《辦法》),同年7月19日,重慶市規劃和自然資源局印發《重慶市中心城區城市更新專項規劃》(以下簡稱《規劃》),銜接《辦法》的主要方向與內容,《規劃》統籌形成“面、線、點”的城市更新結構,以“兩江四岸”為主軸,帶動六大城市名片及其他更新片區圍繞各自主題功能營造場景,優化空間布局、完善功能配 套、提升城市公共安全水平。2022年3月30日,重慶市住房和城鄉建設委員會印發《重慶市城市更新技術導則》(以下簡稱《技術導則》),以“定內涵、搭流程、守底線、引方向”為主線,聚焦項目前期階段,重點就片區策劃方案和項目實施方案提出技術指引;其余相關部門針對城市更新財稅、消防、用地等一系列配套政策進行逐步完善。至此,重慶市城市更新“1+2+N”的政策體系基本搭建完成,為更新工作的有序推進奠定了良好的政策基礎。



                  2.1 構建城市更新工作框架


                  在更新規劃與策劃體系上,重慶市確立了市、區兩級城市更新專項規劃與片區策劃方案的縱向規劃體系,明確相關責任主體與審批管理部門(圖2)。以“前期調查—片區策劃—項目實施”的工作方式作為“骨架”,引導建立成片化、體系化、系統化的城市更新模式。城市更新面對的是錯綜復雜的更新基底,在區域統籌思維的指導下,要在多單位、全要素摸排調研的基礎上,因地制宜、平衡統籌。為此,在前期調查階段,重慶市結合城市體檢建立城市更新基礎數據庫,對建筑基底、產權要素、產業情況等各要素進行全方面梳理,同時結合城市體檢社會滿意度調查,將客觀本底與居民主觀感受相結合。


                  在片區策劃階段,綜合行政邊界與經濟產業要素統籌劃定城市更新片區,篩選出更新要素集聚區域,以公共要素配置為基點,統籌提出區域發展策略,使存量與增量保持平衡,兼顧平衡實施主體的利益劃定更新項目。在此階段,政府作為主導,片區策劃作為統籌社會公共利益需求的工具,通過空間的梳理與發掘,優化各類要素配置。


                  在項目實施階段,首先編制項目初步實施方案,引入前期業主作為主導,多家市場主體參與,差異化的方案滿足不同利益者的需求,以此作為城市更新落地實施的“路演”,其次綜合公共價值、產業導向等因素篩選出最優方案,最終形成項目實施方案。在此過程中,明確項目實施方案作為項目立項、規劃調整等的依據,將項目審批流程前置。通過對城市更新過程的分解,打通社會主體參與更新的路徑,使政府代表的公共利益導向與地方發展需求、市場主體代表的企業利益需求、社會民眾代表的公共產品配置需求有機融合。


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                  圖 2 重慶市城市更新實施流程

                  Fig.2 Chongqing urban renewal implementation process

                  資料來源:筆者根據資料自繪


                  2.2 創新城市更新審批流程


                  重慶市各轄區本底條件不同、發展階段不一,面對城市更新復雜的利益關系,從市級層面難以統籌兼顧,而地方政府對轄區內公共產品的實際 需求比市級層面了解得更為深入。在Fig.2 Chongqing urban renewal implementation process資料來源:筆者根據資料自繪圖2重慶市城市更新實施流程“放管服”改革的不斷深化與國家治理體系和治理能力現代化的背景下,重慶市提出在城市更新中,將市級相關行政管理權下放給區縣政府,給予地方政府更大的決策權,明確各級政 府職能,解決目前城市更新相關審批 權限模糊不清的問題,有效降低市場主體參與城市更新的成本,提高運行 效率,為區域發展注入體制活力。銜接相關事權下放區縣政府,從規劃設計、更新建設到運營管理,以全生命周期的視角解決現行“鏈條式”審批程序中因部門條塊分割導致的審批難等問題,由前期業主對項目更新方式、供地方式、投融資模式、規劃設計(含規劃調整)、建設運營、社會穩定風 險評估等進行系統、深入的研究后,組織編制項目實施方案。方案由轄區政府組織審批,采取“平面審批”的方式,結合項目實際,按照“包容審慎、底線管控”的原則,其中重點項目、跨區項目報領導小組審批。項目實施方案批復文件作為后續規劃管理和簡化辦理立項、用地、規劃、建設、消防等審批手續的重要依據。通過政府治理的“分權”,協調相關事權部門的程序性規定,重構項目建設審批治理模式,優化政府內部行政結構,減少市場主體參與更新的成本。


                  2.3 專項政策突破激發社會資本動能


                  在激發多元資本參與更新的積極性上,主要是對現行的基于粗放型、外延式城市開發建設制定的土地、規劃、產權、消防等政策進行重點突破,如土地供應、產權轉移、產業用地支持、容積率激勵、零星用地整合等。其中,允許通過協議出讓、帶方案“招拍掛”等方式,實現一級、二級土地市場聯動,吸引社會資本早期介入項目運作;允許通過協議搬遷等方式,實施擬拆除房屋的拆遷,避免產生政府隱性債務;打通政策性金融機構為房屋拆遷提供信貸支持的通道等;加大對現有工業用地轉型的政策支持,對利用存量土地房屋轉型發展政府扶持產業的,可按協議出讓方式完善用地手續,并按照新的土地用途確權,助力企業通過產業培育實現資產增值等。這些政策進一步加強了社會各方資本參與更新的動能,如2022年1月25日出臺的《關于城市更新項目規劃和用地管理的指導意見(試行)》,以審批權限下放為導向,針對城市更新項目規劃設計、土地供應、產權登記,明確操作層面的具體路徑,為區縣和項目業主辦理相關手續提供了重要的政策支撐。在城市更新項目資金籌措方面,一方面讓有限的財政資金發揮出最大效益,“撬動”市場活力;另一方面通過上述政策創新,激發多元主體參與更新,引入社會資本。同時,對符合條件的城市更新項目,按照規定減免城市基礎設施配套費等行政事業性收費,享受相關財稅扶持。


                  2.4 以城市體檢助力城市更新


                  城市體檢是促進城市人居環境高質量發展的重要舉措,通過居民滿意度調查和多元數據收集分析等方式,系統梳理城市在規劃、建設、管理方面存在的問題。城市體檢作為當前城市工作中直面居民訴求的重要路徑,是實現城市精細化管理的有效方式?!掇k法》和《技術導則》均明確提出,建立城市更新基礎數據調查制度,開 展公眾意愿調查,結合城市體檢工作相關成果,逐步健全城市更新數據庫。作為2021年全國59個城市體檢“樣本城市”之一,重慶市將在整個主城區開展城市體檢工作,針對城市的生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷等八個維度,構建多個基礎指標與山水文脈特色指標;結合社會滿意度調查,在城市體檢報告中綜合反映城市發展建設中存在的各類問題,并以問題為導向,指導、謀劃片區更新方向,確定更新目標,明確更新內容,為科學編制城市更新片區策劃和項目實施方案提供重要支撐。



                  03

                  更新政策探索方向


                  根據重慶市住房和城鄉建設委員會印發的《關于推進2022年城市更新試點示范項目的通知》,截至2022年6月,重慶市啟動實施103個城市更新試點示范項目。對其中的典型項目按照不同階段面臨的共性問題進行分析,發現存在兩種情況:一種是部分項目停滯于策劃的前期階段,主要原因是項目無法實現投融資平衡,難以吸引社會資金參與更新;另一種是已進入實施階段的項目由于部分配套政策不完善,項目審批、消防驗收、土地出讓等改革路徑尚未打通,項目推進發生“梗阻”。通過與國內外先行地區的實踐進行對比可知,重慶市“1+2+N”的政策體系雖已指明實施城市更新行動的內容與原則,但在項目實施層面仍存在一些有待細化和探索的問題。


                  3.1 構建完善的更新制度體系

                  在城市增量發展的慣性思維下,長期以來形成的政策體系在當前多元主體參與、更新模式與對象轉變的背景下,顯現出較強的不適應性。在重慶市城市更新試點示范項目推進過程中,部分項目實施主體提出,希望按照《辦法》的相關規定,針對城市更新中公共服務設施“補短板”的項目盡快出臺減免相關規費的配套支持政 策。比如,重慶市擬實施的某公園更新項目,需要利用現有的公園綠地地下空間修建公共停車場,解決周邊市民停車難的問題,建成后即恢復公園綠地原貌。按照《重慶市城市園林綠化補償費管理辦法》規定的城市園林綠化補償費標準進行初步測算,臨時占用綠地補償費占項目總投資的12.5%,開支較大,直接影響項目的實施推進??紤]到城市更新過程中臨時占用城市園林公共綠地用于補齊公共停車場等公共服務設施“短板”的情況較為普遍,為減輕實施主體的成本壓力,建議借鑒 2018年10月出臺的《西安市公共停車場建設優惠政策》,對城市更新項目中因公共停車場建設涉及的臨時占用綠地補償費予以減免。同時,應加快研究城市更新項目基礎設施建設配套費減免政策,對涉及的公共服務設施“補短板”項目和長期持有的經營性項目兩大類予以配套費減免支持。城市更新項目能否落地落實,土地、規劃相關配套政策支撐是關鍵,如在項目實施過程中,土地一級、二級聯動是解決項目同步滿足公益性需求和經營性需求、實現項目投資收益自平衡、保障投資主體權益、吸引社會資本介入、激活內生動力的關鍵路徑。雖然《辦法》已明確規定,土地出讓可通過帶方案“招拍掛”、協議出讓等方式進行,但目前尚無成功實施的案例,相關實施細則和具體制度安排還處于研究階段,建議借鑒廣州、上海等地的經驗,進一步完善城市更新中相關土地政策實施的“工具包”。


                  3.2 探索多樣的社會參與路徑


                  從社會資本參與的角度而言,規劃管理是存量用地開發的重要環節,也是影響各方利益的重要措施。容積率與地價是影響城市更新項目利潤的重要因素,大多數案例表明,提高容積率可以使開發邊際收益大于地價邊際成本,因此,提高容積率成為大多數城市更新項目的理性選擇。為此,可借鑒臺灣省容積率管理中的先進經驗,將城市更新項目容積率在基準容積率的基礎上與城市發展目標及城市公共利益相結合,依據項目與城市發展目標、公共利益的契合程度給予相應的容積率獎勵,通過調整規則的建立,結合現有的論證方式,不斷完善容積率調整的政策(圖3)。同時,在促進資本要素向城市更新領域流動方面,城市更新基金是較好的載體,可以有效發揮國有資本的引導作用與杠桿效應,對落實城市建設思路、促進城市發展、增強城市整體競爭力與可持續發展能力具有重要意義,為此可加強金融方面的支持和引導,借鑒上海、廣州等地的經驗,研究設立城市更新基金,促進社會資本的廣泛參與。


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                  圖 3 臺灣省城市更新項目容積率管理

                  Fig.3 FAR management of urban renewal projects in Taiwan

                  資料來源:林強《城市更新的制度安排與政策反思:以深圳為例》


                  從社會民眾參與的角度而言,隨著城市更新項目給實施主體帶來的收益不斷增加,政府和資本過多地從城市空間的交換價值入手,忽視空間的實際使用價值與原住民的合理訴求,偏重于政績與經濟效益,導致諸多空間不正義現象的出現。而管理規則和指標的完善并不能代替城市更新決策中爭論和取舍的過程。在重慶市城市更新決策過程中,諸如專項規劃、片區策劃、實施方案等,均應圍繞不同的實施主體明確相應的社會民眾參與路徑,可結合正在開展的重慶城市體檢評估工作,進一步收集社情民意信息,通過基礎數據互通,形成更新基礎數據;通過滿意度調查與居民提案,形成居民更新意見庫;通過維度與指標深化,分析城市“病灶”的空間分布;通過更新專項體檢指標,識別更新對象,促進更新的落地實施。在具體操作過程中,強化社區規劃師、建筑師、工程師在城市更新中的主導作用,通過一系列政策引導,推動非政府組織(NGO)在城市更新中發揮重要作用,鼓勵并提倡社區自治,促進社會民眾有效參與更新。




                  04

                  結語


                  新時期,重慶市城市更新及其制度建設尚處于不斷完善的過程中,城市更新作為城市應對未來高質量發展的一種路徑,其目標不應僅僅聚焦單純的經濟效益與物質空間,其背后隱含的深層次的政治、人文、社會關系,也應當是城市更新政策建設關注的問題。政策體系是實施城市更新的保障,綜觀國內外城市,任何公共政策的制定都不是一蹴而就的,長期的探索、完善與基于地方特質的突破,是制定有效更新政策的基石。本文以重慶市近年來城市更新的歷程及背后的政策變化為切入點,分析其發展規律及問題,在剖析現行政策的基礎上結合國內其他城市優秀經驗,以期為重慶市未來城市更新的政策及制度創新提供方向。





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